เพียงไม่กี่สัปดาห์หลังจากที่ โดนัลด์ ทรัมพ์ (Donald Trump) มหาเศรษฐีชาวอเมริกัน ได้ขึ้นแท่นประธานาธิบดีอเมริกัน ทรัมพ์ก็ไม่รีรอที่จะลงมือทำตามนโยบายหลักๆ ที่เขาหาเสียงกับประชาชนไว้ก่อนหน้านี้
นโยบายทรัมพ์หลายอย่างสร้างความฮือฮา (หรืออาจจะอกสั่นขวัญแขวนสำหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบ) อย่างเช่นการสร้างกำแพงกั้นชายแดนระหว่างอเมริกากับเม็กซิโก แบนคนมุสลิมจากบางประเทศเข้าประเทศอเมริกา ฯลฯ
นโยบายที่คนอาจรู้จักน้อยกว่า แต่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน คือคำประกาศกร้าวของทรัมพ์เมื่อยามเดินสายหาเสียงว่า “ผมจะรื้อกฎหมาย Dodd-Frank!” จะส่งผลสะเทือนกว้างไกลต่อภาคธนาคารทั้งในและนอกอเมริกา รวมถึงกำลังจุดประกายวิวาทะรอบใหม่ที่น่าสนใจอย่างยิ่งว่าด้วย “เส้นแบ่ง” ระหว่างบทบาทของกลไกตลาด กับบทบาทของกลไกรัฐ ว่าควรขีดกันตรงไหนอย่างไรสำหรับธุรกิจสถาบันการเงิน ให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคม
กฎหมาย Dodd-Frank คืออะไร? กล่าวอย่างรวบรัดที่สุด มันคือ ‘ชุดกฎหมาย’ (เพราะมีหลายฉบับ) ปฏิรูปภาคการเงินอเมริกันครั้งใหญ่ที่สุดในรอบ 50 ปี ออกในสมัยประธานาธิบดีคนที่แล้วคือ บารัก โอบามา ขณะที่ควันหลงความเสียหายหลายล้านล้านบาทจากวิกฤตการเงิน ซึ่งลุกลามเป็นวิกฤตเศรษฐกิจรอบล่าสุด ยังไม่ทันจางหายดี
วัตถุประสงค์หลักของชุดกฎหมาย Dodd-Frank คือ เพื่อ ‘ล้อมคอก’ พฤติกรรมเสี่ยงเกินตัวของสถาบันการเงิน ป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤตการเงินอีก
ชุดกฎหมายนี้มีเนื้อหามากมาย แต่ตัวบทหลักๆ มีสามข้อที่สำคัญ ได้แก่ หนึ่ง ก่อตั้งหน่วยงานใหม่ชื่อ “สภากำกับเสถียรภาพทางการเงิน” (Financial Stability Oversight Council) ขึ้นมากำกับความเสี่ยงเชิงระบบ เพราะสถาบันการเงินแต่ละแห่งมองเห็นแต่ความเสี่ยงของตัวเอง และบางครั้งก็ประเมินพลาด แต่สถาบันการเงินโดยเฉพาะยักษ์ใหญ่สมัยนี้เกี่ยวเกาะสัมพันธ์กันจนถึงขั้นที่ว่า ถ้าธนาคารแห่งใดแห่งหนึ่งล้ม เราก็จะอาจเห็นธนาคารอื่นล้มต่อกันไปเป็นทอดๆ
สภากำกับฯ มีอำนาจทางกฎหมายในการสั่ง “แยกชิ้นส่วน” ธนาคารที่มองว่าสร้างความเสี่ยงต่อระบบการเงินสูงเกินไป มีอำนาจสั่งให้ธนาคารเพิ่มทุนสำรอง หรือเงินสดในมือเพื่อลดความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง (และความไม่เชื่อมั่นของประชาชน)
สอง ชุดกฎหมาย Dodd-Frank ก่อตั้งหน่วยงานใหม่อีกแห่งชื่อ สำนักงานคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (Consumer Financial Protection Bureau) ขึ้นมากำกับผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่เสนอขายแก่ลูกค้ารายย่อย อย่างเช่นสินเชื่อที่อยู่อาศัย และสินเชื่อส่วนบุคคล
สาม ‘กฎโวลเคอร์’ (Volcker Rule) ตั้งชื่อเป็นเกียรติแก่ พอล โวลเคอร์ (Paul Volcker) อดีตผู้ว่าธนาคารกลางสหรัฐที่เสนอกฎนี้ กฎโวลเคอร์จำกัดวิธีที่ธนาคารจะสามารถลงทุน และตีกรอบจำกัดการค้าหลักทรัพย์แนวฉวยโอกาสทำกำไร (speculative trading) นอกจากนั้นยังจำกัดการค้าหลักทรัพย์ด้วยเงินของธนาคารเอง (proprietary trading) แทนที่จะใช้เงินของลูกค้าลงทุน (ในฐานะ ‘ตัวแทน’ หรือ agent ที่ลูกค้าไว้ใจ)
สรุปง่ายๆ คือ กฎโวลเคอร์ถูกออกแบบมาแยกธุรกิจลงทุนกับธุรกิจปล่อยสินเชื่อของธนาคารออกจากกัน ซึ่งก็คล้ายกับระบอบการกำกับดูแลที่ธนาคารอเมริกันเคยเผชิญนานหลายสิบปี ก่อนที่กระแสเปิดเสรี-ผ่อนปรนกฎเกณฑ์ในช่วงท้ายๆ ของศตวรรษที่ยี่สิบจะยกเลิกข้อจำกัดดังกล่าวไป เปิดทางให้ธนาคารลงทุนเสี่ยงๆ ได้ตามชอบใจ
นอกจากบทบัญญัติหลักๆ สามข้อข้างต้นแล้ว ชุดกฎหมาย Dodd-Frank ยังมีเนื้อหาอีกมากมายหลายส่วนที่ต้องนับว่าเป็น ‘ความก้าวหน้า’ เช่น สร้างแรงจูงใจและเพิ่มกลไกคุ้มครอง ‘ผู้ให้เบาะแส’ คอร์รัปชั่น ซึ่งก็มักจะเป็นพนักงานชั้นผู้น้อยในธนาคาร ให้รู้สึกมั่นใจที่จะออกมาร้องเรียนเรื่องไม่ชอบมาพากลหรือหลอกลวงผู้บริโภคมากขึ้น ไม่ต้องกลัวว่าจะถูกล้างแค้นหรือลงโทษโดยธนาคารต้นสังกัด
ในเมื่อชุดกฎหมาย Dodd-Frank ฟังดูดีมีเหตุมีผล แล้วทำไม โดนัลด์ ทรัมพ์ ถึงประกาศว่าจะ “รื้อ” มันให้สิ้นซาก?
เหตุผลของทรัมพ์คือ “กฎหมายนี้ทำให้ธนาคารทำงานไม่ได้ …ทำให้ยากมากที่จะปล่อยสินเชื่อให้กับคนที่อยากใช้เงินกู้ไปสร้างงาน คนที่มีธุรกิจที่สร้างงาน ผมต้องหยุดเรื่องนี้ซะ”
บางคนฟังทรัมพ์แล้วอาจเข้าใจผิด คิดว่าสถิติการปล่อยกู้ในอเมริกาชะลอตัวลงมากนับตั้งแต่มีกฎหมายชุดนี้ แต่ข้อเท็จจริงกลับตรงกันข้าม – สินเชื่อในอเมริกาเติบโตทุกปีตั้งแต่กฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ และเติบโตสูงกว่าเศรษฐกิจทั้งระบบ
ถึงแม้เหตุผลของทรัมพ์ในการ “รื้อ” กฎหมายจะไม่ตรงกับข้อเท็จจริง เหตุผลของเขาก็เข้ากันได้ดีกับ “การสร้างงาน” ซึ่งเป็นหัวใจของนโยบายทรัมพ์ ฐานเสียงของเขาส่วนใหญ่คือชนผิวขาว ‘ชนชั้นกลางเก่า’ ที่เดือดร้อนจากกระแสโลกาภิวัตน์ในรอบยี่สิบปีที่ผ่านมา กระแสซึ่งโยกย้ายงานจำนวนมากออกจากอเมริกา ไปยังประเทศกำลังพัฒนาที่ค่าแรงถูกกว่าหลายเท่า โดยเฉพาะจีนและอินเดีย
นโยบายเศรษฐกิจแทบทุกนโยบายของทรัมพ์ เน้นเรื่องการปฏิรูป (ลด) ภาษี และยกเลิกหรือผ่อนปรนกฎเกณฑ์ต่างๆ สำหรับภาคธุรกิจ สองวิถีที่เขาเชื่อว่าจะช่วยฟื้นเศรษฐกิจอเมริกาให้กลับมาแข็งแกร่งได้
อย่างไรก็ดี นักเศรษฐศาสตร์หลายคนก็มองว่า ถึงแม้ชุดกฎหมาย Dodd-Frank จะมีข้อบกพร่องและกฎเกณฑ์หยุมหยิมจนอาจเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของธนาคารจริงๆ โดยเฉพาะธนาคารขนาดเล็กระดับท้องถิ่นที่ไม่มีทีมกฎหมายขนาดใหญ่หรือเงินทุนพอที่จะคิดว่า “ค่าใช้จ่ายในการทำตามกฎหมาย” เป็นเรื่องขนหน้าแข้งไม่ร่วง การมีกฎหมายชุดนี้ก็ดีกว่าไม่มีเลย เพราะห้าปีที่ผ่านมามันก็ช่วยหยุดยั้งไม่ให้สถาบันการเงินขนาดยักษ์ลงทุนเสี่ยงมโหฬารได้จริงๆ และก็ทำให้การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินเข้มข้นกว่าเดิมมาก
นักเศรษฐศาสตร์บางคนกังวลด้วยว่า ถ้าหากสหรัฐผ่อนปรนการกำกับดูแลภาคการเงิน หน่วยงานกำกับดูแลทั่วโลกก็อาจเผชิญแรงกดดันให้ผ่อนปรนกฎเกณฑ์ในประเทศของตัวเองด้วย เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขัน ยุคที่ทุนไหลเวียนทั่วโลกได้ในชั่วพริบตา ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้นเราก็อาจเผชิญกับความเสี่ยงที่วิกฤตการเงินโลกจะปะทุขึ้นมาอีกรอบ
แล้ว พอล โวลเคอร์ อดีตผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐ ผู้ออกแบบ ‘กฎโวลเคอร์’ คิดอย่างไรกับแนวคิดของทรัมพ์? เขาไม่เพียงแต่ออกมาปกป้องกฎหมายชุดนี้ แต่ยังเสนอวิธีที่จะช่วยให้รัฐกำกับดูแลภาคการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าเดิม
พอล โวลเคอร์ (Paul Volcker) อดีตผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐ
โวลเคอร์ให้สัมภาษณ์ Marketwatch.com ความบางตอนว่า
“ผมคิดว่าเราควรพิจารณา Dodd-Frank อย่างละเอียดว่า เราจะพัฒนาให้มันเข้มแข็งขึ้น หรือทำให้กฎบางข้อเรียบง่ายกว่าเดิมได้ตรงไหนอย่างไรบ้าง แต่ถ้ารัฐบาลเริ่มต้นด้วยการถอดรื้อ Dodd-Frank เป็นชิ้นๆ ซึ่งที่จริงมันก็เหมาะสมกับบรรยากาศและการกำกับดูแลระหว่างประเทศดีแล้ว นั่นจะเป็นความผิดพลาดอย่างมหันต์ในความคิดของผม”
“ผมคิดว่าอาการอย่างหนึ่งในอเมริกาคือ เรามีพฤติกรรมเน้นกฎหมาย ใช้ทนายกันเกร่อมาก ทุกคนมีที่ปรึกษากฎหมาย มีนักล็อบบี้ อยากให้เขียนทุกสิ่งทุกอย่างให้ชัดว่าอะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้ ทีนี้ ผมคิดว่า นิยามของ “การค้าหลักทรัพย์ด้วยเงินตัวเอง” นั้นชัดเจนมาก คำถามคือคุณจะบังคับใช้มันยังไง? แล้วผมก็จะตอบว่า ต้องดูสิว่าคณะกรรมการธนาคารแคร์เรื่องนี้หรือเปล่า บอกกับผู้บริหารหรือเปล่าว่า “คุณจะต้องรับผิดชอบกับการทำตามกฎข้อนี้” แล้วผู้บริหารก็ควรจะตอบว่า “ครับ ผมเข้าใจว่าผมรับผิดชอบ และผมจะไปกำกับโต๊ะค้าหลักทรัพย์ในทางที่ถูกต้อง เพราะผมรู้ว่าการค้าหลักทรัพย์ด้วยเงินตัวเองคืออะไร รู้ว่านักค้ากำลังทำถูก” ผมคิดว่ากุญแจสำคัญของเรื่องนี้อยู่ที่การกำกับจากเบื้องบน [ตั้งแต่ระดับคณะกรรมการธนาคารลงมา] แต่ก็จะต้องเก็บสถิติที่ละเอียดมากๆ ด้วย ผมคิดว่าธนาคารมีข้อมูลเยอะแยะอยู่แล้ว แค่ให้คนฉลาดใช้เทคนิคทางสถิติก็จะบอกได้แล้วว่าการค้าด้วยเงินตัวเองกำลังเกิดขึ้นตรงไหน มีแบบแผนอะไร เขาอาจบอกไม่ได้ว่าธุรกรรมใดธุรกรรมหนึ่งใช้เงินธนาคารหรือเปล่า แต่ถ้าหากมองเห็นธุรกรรมที่หน้าตาแปลกๆ มีกลิ่นตุๆ เขาก็จะดูออกอยู่แล้ว ผมไม่เห็นความจำเป็นเลยที่เราจะต้องมาเถียงกันเรื่องนี้ ไม่จำเป็นที่ธนาคารจะอ้างว่า “คุณจะต้องนิยามมาให้ชัด”
นักเศรษฐศาสตร์หลายคนมองในแง่ดีว่า วิวาทะเรื่อง Dodd-Frank ที่กลับมาใหม่ นับจากคำสั่งของทรัมพ์ที่ให้กลับไปทบทวนผลลัพธ์ของกฎหมาย (ก่อนที่จะวางแผนรื้อในลำดับต่อไป) ก็ถือเป็นโอกาสอันดีที่จะได้ปรับปรุงกฎหมายชุดนี้ให้ทำงานได้ดีขึ้น เช่น ปรับปรุงข้อกำหนดหยุมหยิมให้เรียบง่ายและเข้าใจง่ายกว่าเดิม เพื่อช่วยลดต้นทุนในการทำตามกฎหมายของธนาคารโดยเฉพาะธนาคารท้องถิ่นขนาดเล็ก อย่างเช่นกฎการตรวจสอบลูกค้า หรือกฎการพิทักษ์ความลับของลูกค้า
เส้นทางการ “รื้อ” กฎหมาย รวมถึงคำถามที่ว่า ทรัมพ์จะ “รื้อ” มันสำเร็จหรือไม่อย่างไร ยังคงอยู่อีกยาวไกล แต่กรณีนี้ก็ชี้ให้เราเห็นว่า การแสดงและพิสูจน์ “ความรับผิดชอบต่อสังคม” ของสถาบันการเงินในศตวรรษที่ 21 นั้น น่าจะหมายรวมถึงการสนับสนุนให้รัฐเข้ามากำกับดูแลวงการของตนเอง ในทางที่ลดความเสี่ยงต่อสังคมส่วนรวม
และปรับทิศทางของ “แรงจูงใจเอกชน” ให้สอดคล้องพ้องกันกับประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าในอดีตทุกสมัยที่ผ่านมา
