โครงการวิจัย “สู่ระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่มีธรรมาภิบาล”

รายงาน EIA ไทย ทำอย่างไรจึงจะมีธรรมาภิบาล

รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment ย่อว่า รายงาน EIA) นับเป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดการผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและการสูญเสียทรัพยากรธรรมชาติจากการทำโครงการพัฒนาทางเศรษฐกิจต่างๆ ขณะที่ผู้ประกอบการก็สามารถใช้ผลการศึกษาเป็นข้อมูลเพื่อให้ความกระจ่างต่อสาธารณชน ชุมชน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อป้องกันความขัดแย้งจากการใช้ทรัพยากรได้ ประเทศไทยได้ใช้ระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมมานานกว่า 20 ปี โดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้กำหนดประเภทและขนาดของโครงการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA เสนอต่อสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ไว้ 36 ประเภทโครงการ แต่ที่ผ่านมากลับมีความขัดแย้งระหว่างผู้ประกอบการกับชุมชนที่เกี่ยวข้องเกิดขึ้นเสมอ หลายกรณีนำไปสู่การต่อต้าน การประท้วง ความล่าช้าของโครงการ ความบาดหมางหรือความไม่ไว้วางใจของชุมชนต่อผู้ประกอบการ อันเนื่องมาจากคนในชุมชนหวั่นเกรงเรื่องผลกระทบด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อม ทั้งหมดนี้ล้วนสร้าง “ต้นทุนทางธุรกิจ” ต่อผู้ประกอบการ และส่งผลกระทบต่อคนในชุมชนและสังคมโดยรวม รวมถึงสะท้อนให้เห็นว่ากระบวนการทำ EIA ของไทยยังมีช่องว่างและช่องโหว่ทางกฎหมาย

บริษัท ป่าสาละ จำกัด จึงจัดทำโครงการวิจัย “สู่ระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่มีธรรมาภิบาล” (Towards an Environmental Impact Assessment (EIA) System with Good Governance) โดยมี สฤณี อาชวานันทกุล เป็นหัวหน้าโครงการวิจัย เพื่อนำเสนอข้อเสนอเชิงนโยบายสำหรับการปรับปรุงธรรมาภิบาลของระบบ EIA ในประเทศไทยต่อ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (GSEI) โดยเป็นการศึกษาทบทวนวรรณกรรมปริทัศน์ที่เกี่ยวข้องกับระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (ที่บางประเทศเรียกว่า Environmental Impact Statement: EIS) ของประเทศที่กำลังพัฒนาสองประเทศ ได้แก่ โคลอมเบีย และเวียดนาม และประเทศพัฒนาแล้วสามประเทศ ได้แก่ เยอรมนี ญี่ปุ่น และมลรัฐวอชิงตันในสหรัฐอเมริกา รวมถึงสรุปปัญหาที่พบบ่อยในระบบ EIA ในประเทศไทย ผ่านการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง และกรณีศึกษาข้อขัดแย้งในจังหวัดสระบุรี จังหวัดราชบุรี ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดทำ EIA

การทบทวนวรรณกรรมปริทัศน์จาก 5 ประเทศที่ทำการศึกษาสามารถสรุปประเด็นที่น่าสนใจได้ดังต่อไปนี้

1. กระบวนการทำ EIA/EIS ของทุกประเทศที่ทำการศึกษา ล้วนแต่กำหนดให้หน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบดำเนินการเปิดเผยข้อมูลในรายงาน EIA ต่อสาธารณะ
2. ทุกประเทศที่ทำการศึกษา ล้วนกำหนดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างชัดเจน ถึงแม้รายละเอียดปลีกย่อยจะแตกต่างกันไป โดยญี่ปุ่นกำหนดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเข้มข้นที่สุด ตั้งแต่ขั้นตอนการกำหนดขอบเขตการทำรายงาน (scoping) จนถึงกระบวนการอนุมัติขั้นสุดท้าย
3. ทุกประเทศที่ทำการศึกษา ล้วนกำหนดให้ผู้เสนอโครงการเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายทั้งหมดในการจัดทำรายงาน EIA/EIS และให้อิสระในการว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญหรือบริษัทที่ปรึกษาภายนอกมาจัดทำรายงานได้โดยตรง ยกเว้นมลรัฐวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานรัฐเป็นผู้จัดทำรายงาน EIS ด้วยตนเอง ผู้เสนอโครงการมีหน้าที่เพียงนำส่งข้อมูลที่จำเป็นเท่านั้น ส่วนประเทศเยอรมนีใช้มาตรการก้ำกึ่ง กล่าวคือ ให้หน่วยงานรัฐเป็นผู้จัดทำสรุปรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมขั้นสุดท้าย โดยใช้ข้อมูลจาก EIA ที่ผู้เสนอโครงการส่งมาเป็นพื้นฐาน

สำหรับประเด็นที่ทุกประเทศให้ความสำคัญมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง ได้แก่

1. ความรับผิดชอบของผู้เสนอโครงการหลังจากที่รายงาน EIA ได้รับการอนุมัติ โดยเฉพาะการจัดทำและดำเนินการตาม “แผนปฏิบัติการ” (action plan) หรือ “แผนการบรรเทาผลกระทบ” (mitigation plan) หรือ “แผนการติดตามตรวจสอบ” (monitoring plan)
2. การกำหนดให้ระบุ “ทางเลือก” (alternatives) ในการดำเนินโครงการไว้เป็นส่วนหนึ่งในรายงาน EIA
3. ความรับผิดชอบของหน่วยงานรัฐในการติดตามความรับผิดชอบของผู้เสนอโครงการ
4. การประสานความร่วมมือและแบ่งหน้าที่ระหว่างหน่วยงานรัฐระดับต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการ
5. กลไกและช่องทางการมีส่วนร่วมของประชาชน เงื่อนไขการทำประชาพิจารณ์
6. มาตรฐานวิชาชีพในการจัดทำรายงาน EIA ไม่ว่าจะผ่านการจัดทำคู่มือแนวปฏิบัติในการประเมิน EIA (ทุกประเทศยกเว้นเวียดนาม) การจัดตั้งเครือข่ายที่ปรึกษาด้านสิ่งแวดล้อม (เยอรมนี) การจัดทำระบบฐานข้อมูลสิ่งแวดล้อม (โคลอมเบีย) หรือการกำหนดคุณสมบัติรายบุคคลของผู้จัดทำรายงาน EIA (เวียดนาม)

ปัญหาของระบบ EIA ในไทย

สำหรับการประมวลประเด็นปัญหาและอุปสรรคของระบบ EIA ในประเทศไทยจากการทบทวนวรรณกรรม คณะวิจัยพบว่าสามารถแบ่งประเด็นปัญหาออกเป็น 4 หมวดใหญ่ๆ ได้แก่

1. ปัญหาในกระบวนการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม อาทิ

1.1 การพยายามหลีกเลี่ยงด้วยการลดขนาดเพียงเล็กน้อย เพื่อไม่ให้โครงการเข้าเกณฑ์ที่ต้องจัดทำรายงาน EIA เช่น กฎหมายระบุว่าโครงการอาคารอยู่อาศัยรวมที่มีจำนวน 80 ห้องขึ้นไป หรือมีพื้นที่ใช้สอยตั้งแต่ 4,000 ตารางเมตรขึ้นไปต้องทำรายงาน EIA เจ้าของโครงการก็อาจลดจำนวนห้องพักหรือลดพื้นที่ใช้สอยให้ต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนดเพียงเล็กน้อย หรือในกรณีของบริษัท อีสเทิร์น ที พี เค แค็ปปิตอล จำกัด ที่ดำเนินโครงการท่าเทียบเรือเพื่อขนส่งสินค้าจำนวน 6 ท่า ริมแม่น้ำบางปะกง ใน ต.สนามจันทร์ อ.บ้านโพธิ์ จ.ฉะเชิงเทรา โดยกำหนดให้ท่าเรือมีขนาด 995 และ 831 ตารางเมตร เพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายที่กำหนดให้โครงการท่าเรือที่มีพื้นที่ 1,000 ตารางเมตรขึ้นไปต้องจัดทำรายงาน EIA แม้ว่าในความเป็นจริงท่าเรือทั้ง 6 ท่าจะเรียงต่อกันในระยะห่างไม่เกิน 100 เมตร มีเจ้าของเป็นบริษัทเดียวกันและได้รับอนุญาตในวันเดียวกันก็ตาม ปัจจุบันโครงการนี้กำลังถูกชาวบ้านในชุมชนใกล้เคียงฟ้องร้องดำเนินคดี
1.2 การกำหนดประเภทโครงการที่ต้องจัดทำ EIA มีความล่าช้าไม่ทันต่อเหตุการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป อาทิ โครงการบางโครงการที่ประชาชนในพื้นที่มองว่าส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อการดำเนินชีวิต เช่น โครงการเหมืองแร่โปแตช จ.อุดรธานี โครงการเหมืองทองคำ จ.พิษณุโลก จ.เพชรบูรณ์ จ.เลย โครงการขุดสำรวจน้ำมันปิโตรเลียม โครงการทำเหมืองหิน ระเบิดและย่อยหินก่อสร้าง แต่โครงการเหล่านี้กลับไม่ได้รวมอยู่ในเกณฑ์โครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง จึงก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างเจ้าของโครงการกับประชาชนในชุมชนเหล่านั้น
1.3 ประชาชนขาดการมีส่วนร่วมในการจัดทำรายงาน EIA เช่น กรณีการก่อสร้างเขื่อนปากมูล จ.อุบลราชธานี ที่มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ รวมถึงการออกแบบ แต่กลับไม่มีการทำรายงาน EIA ฉบับใหม่ ส่วนรายงาน EIA ที่ทำในปี 2524 ก็ขาดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และไม่เคยเปิดเผยต่อสาธารณะจนกระทั่ง 10 ปีให้หลัง หรือหากประชาชนได้เข้าไปมีส่วนร่วม เวทีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็มักจะเป็นเวทีเพื่อสร้างความชอบธรรมต่อสาธารณชนในการดำเนินโครงการ หากประชาชนมีคำถามต่อโครงการค่อนข้างมาก ผู้จัดเวทีก็มักปิดกั้นการมีส่วนร่วม เช่น การใช้กำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อไม่ให้ผู้ไม่เห็นด้วยกับโครงการเข้าร่วมแสดงความคิดเห็น ดังกรณีเหมืองแร่ทองคำ จ.เลย หรือการเลื่อนวันเวลาการจัดการประชุมออกไปโดยที่ชุมชนไม่รับรู้ในโครงการท่าเทียบเรือบ้านคลองรั้ง จ.กระบี่
1.4 ทั้งฝ่ายโครงการและฝ่ายประชาชนยังขาดความเข้าใจและขาดการให้ความสำคัญเรื่องการมีส่วนร่วม การศึกษาผลกระทบทางสังคมก็ทำได้ไม่เต็มที่เพราะขาดแคลนเวลาและงบประมาณ ส่วนข้อมูลที่ได้จากการสำรวจมิได้นำมาใช้ประโยชน์เพื่อป้องกันหรือลดผลกระทบ และไม่เพียงพอที่จะตอบคำถามในด้านการศึกษาผลกระทบทางสังคมได้อย่างชัดเจน รวมถึงความไม่ไว้วางใจของประชาชนต่อบริษัทที่ปรึกษา จากการทำหน้าที่ในการประชาสัมพันธ์โครงการทำให้มีท่าทีไม่เป็นกลาง การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงมีลักษณะ ‘เผชิญหน้า’ ด้วยการแบ่งฝ่ายเป็นกลุ่ม “เห็นด้วย” และ “ไม่เห็นด้วย” กับโครงการ โดยเกือบจะปฏิเสธข้อมูลของฝ่ายตรงข้ามทั้งหมด มากกว่าที่จะประนีประนอมและรับฟังความคิดเห็น
1.5 รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมมักจะถูกเปิดเผยต่อเมื่อโครงการได้รับอนุมัติแล้วเท่านั้น สมาชิกชุมชนที่ได้รับผลกระทบมักไม่มีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อร่างรายงาน EIA ทำให้อาจเกิดการต่อต้านหรือไม่ยอมรับโครงการ
1.6 การตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขในรายงาน EIA มีปัญหามาก เพราะไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากหลายปัจจัย เช่น หน่วยงานผู้ให้อนุญาตไม่มีความพร้อม ขาดความรู้ความชำนาญการ และไม่มีเครื่องมือในการประเมินหรือตรวจสอบได้ว่ามีการดำเนินการตามมาตรการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามที่ระบุไว้ในรายงาน EIA หรือไม่ เพียงใด

2. ปัญหาเกี่ยวกับรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม อาทิ

2.1 โครงการแต่ละโครงการมีลักษณะที่แตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องขนาด หรือความอ่อนไหวของพื้นที่ก่อสร้าง ซึ่งบางโครงการอาจต้องมีการศึกษาในบางประเด็นเพิ่มเติม แต่ในประกาศกระทรวงฯไม่ได้กาหนดไว้ การจัดทำรายงาน EIA จึงมีลักษณะตามรูปแบบมากกว่าการจัดทำตามรายการที่ควรจะศึกษาในปัญหาที่อาจเกิดขึ้นตามลักษณะเฉพาะของแต่ละโครงการ
2.2 ปัญหาการขาดแคลนข้อมูลฐาน (baseline data) หรือข้อมูลฐานด้อยคุณภาพ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลคุณภาพอากาศ เสียงรบกวน ปริมาณและคุณภาพน้ำผิวดิน คุณภาพดิน พืชและสัตว์ประจำถิ่น ทั้งๆ ที่เป็นข้อมูลจำเป็นต่อการจัดทำรายงาน และสุดท้ายก็ส่งผลให้คุณภาพของรายงาน EIA ถูกตั้งคำถาม เนื่องจากจัดทำโดยให้ผู้เชี่ยวชาญแต่ละสาขาจัดหาข้อมูลเอง
2.3 ปัญหารายงานขาดคุณภาพในบางกรณี เช่น เนื้อหาไม่ครอบคลุม การประเมินตามรายงานของเจ้าของโครงการไม่ตรงกับข้อเท็จจริง บุคคลที่ดำเนินการไม่เป็นที่ยอมรับหรือไม่มีความรู้ ขาดการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่เก็บข้อมูล เวลาในการดำเนินการไม่เพียงพอ
2.4 ไม่มีการกำหนดอายุของรายงาน EIA ทำให้รายงาน EIA ที่ผ่านกระบวนการพิจารณาแล้วมีผลบังคับใช้ตลอดไป ไม่ว่าสภาพแวดล้อมหรือลักษณะโครงการจะเปลี่ยนแปลงไปเพียงใดก็ตาม

3. ปัญหาการขาดสภาพบังคับทางกฎหมาย อาทิ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ไม่มีบทกำหนดลงโทษแก่เจ้าของโครงการที่มีการหลีกเลี่ยงไม่จัดทำรายงาน EIA หรือไม่ยื่นรายงาน EIA ก่อนการประกอบกิจการ (ยกเว้นเป็นโครงการในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 43 หรือประกาศพื้นที่วิกฤติตามมาตรา 45) รวมถึงการยื่นรายงาน EIA ที่มีข้อมูลไม่ตรงกับความเป็นจริง (แม้ผู้ประกอบการอาจจะได้รับโทษจากทางอื่น แต่ส่วนใหญ่ก็เป็นโทษสถานเบา)

4. ปัญหาองค์กรที่เกี่ยวข้องในกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม อาทิ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากภาคการเมือง อาจขาดความเป็นกลางในการพิจารณารายงาน EIA ของโครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ เพราะคณะกรรมการฯ ย่อมต้องผลักดันโครงการหรือกิจการต่างๆ ให้เป็นไปตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก ขณะที่องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก็ทำหน้าที่เพียงให้ความเห็นประกอบต่อรายงาน EIA จึงเป็นการให้ความเห็นที่ไม่มีผลอย่างใดต่อการพิจารณารายงาน เนื่องจากได้ผ่านขั้นตอนกระบวนการการพิจารณาโดยคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญ (คชก.) มาแล้ว ส่วน คชก.ก็มีข้อจำกัดในการพิจารณารายงาน EIA สองประการ ประการแรกคือข้อจำกัดด้านข้อมูลและการตรวจสอบข้อมูลในรายงาน EIA เพราะแต่ละโครงการมีประเด็นในการศึกษาหลากหลาย ประการที่สองคือข้อจำกัดด้านเวลา โดย คชก. ต้องพิจารณารายงาน EIA ภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด มิฉะนั้นจะถือว่า คชก. ได้ให้ความเห็นชอบกับรายงานดังกล่าวแล้ว ดังนั้นแม้ว่ากรอบเวลาในการพิจารณาจะมีผลดีเพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการทราบผลพิจารณา แต่ก็มีข้อเสียต่อผู้ขออนุญาต กล่าวคือหาก คชก. พิจารณาไม่เสร็จเรียบร้อยพอที่จะให้ความเห็นชอบ ก็จะลงมติไม่เห็นชอบรายงาน EIA ทำให้นิติบุคคลผู้จัดทำรายงานต้องเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่

โดยสรุปแล้ว คณะวิจัยพบว่าปัญหาที่มีส่วนสำคัญเป็นพิเศษในการสร้างและซ้ำเติมความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านในชุมชนกับผู้ประกอบการ ได้แก่ ปัญหาการขาดสภาพบังคับทางกฎหมาย กรณีที่เจ้าของโครงการไม่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในรายงาน EIA ประกอบกับ ปัญหาการขาดกลไกที่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขในรายงาน EIA อย่างเช่นในกรณีของโรงไฟฟ้าหนองแซง จ.สระบุรี ซึ่งชาวบ้านพบว่าบริษัทผู้ดำเนินโครงการมิได้ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามที่ระบุไว้ในรายงาน EIA ที่ได้รับความเห็นชอบ แต่เมื่อชาวบ้านไปร้องเรียนยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กลับไม่มีหน่วยงานใดออกมารับผิดชอบหรือมีมาตรการเป็นรูปธรรมที่จะแก้ปัญหาให้ชาวบ้านได้จริงๆ หรือเมื่อชาวบ้านมีน้ำไม่พอใช้ และแจ้งโรงไฟฟ้าให้หยุดสูบน้ำ โรงไฟฟ้ากลับบอกว่ากรมชลประทานยังไม่มีคำสั่งให้หยุดสูบน้ำ เป็นต้น
นอกจากนี้ การพยายามหลีกเลี่ยงการจัดทำรายงาน EIA ก็เป็นปัญหาสำคัญเช่นกันเนื่องจากทำให้ผู้ประกอบการไม่ต้องทำตามกระบวนการ EIA ตั้งแต่ต้นหากหลีกเลี่ยงสำเร็จ ดังโครงการท่าเทียบเรือเพื่อขนส่งสินค้าจำนวน 6 ท่าของบริษัท อีสเทิร์น ที พี เค แค็ปปิตอล จำกัด ในจังหวัดฉะเชิงเทรา

ปรับอย่างไรให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล

เมื่อนำผลการทบทวนวรรณกรรมปริทัศน์ข้างต้นมาประกอบการวิเคราะห์ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดทำ EIA ในไทย คณะวิจัยเสนอว่าควรมีการปรับปรุงกระบวนการให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล ดังต่อไปนี้

1. ขั้นตอนการจัดทำรายงาน EIA
1.1 สผ. ควรกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลกระทบของโครงการแต่ละประเภทให้ชัดเจนกว่าที่ผ่านมา
1.2 สผ. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรมีการเก็บบันทึกข้อมูลฐานที่ได้คุณภาพ เช่น คุณภาพอากาศ ดิน น้ำ และมีการปรับปรุงข้อมูลให้ทันสมัยอยู่เสมอ เพื่อยกระดับมาตรฐานการทำรายงาน EIA และแบ่งเบาภาระของบริษัทผู้จัดทำรายงาน EIA
1.3 ควรนับรวมโครงการใกล้เคียงที่มีลักษณะเดียวกันในพื้นที่ติดกันว่าเป็นโครงการเดียวกัน ในการประเมินว่าโครงการดังกล่าวเข้าข่ายที่จะต้องเข้ากระบวนการ EIA หรือไม่ ดังเช่นกรณีของเยอรมนี เพื่อแก้ไขกรณีที่ผู้พัฒนาโครงการซอยโครงการออกเป็นโครงการย่อยๆ เพื่อหลบเลี่ยงภาระการปฏิบัติตามระบบ EIA

2. ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น และการเปิดเผยข้อมูล
2.1 ควรปรับปรุงหลักเกณฑ์และแนวปฏิบัติในการรับฟังความคิดเห็นให้ตรงตามมาตรฐานสากล อาทิ หลักการ “ให้การยินยอมอย่างเป็นอิสระ โดยได้รับรู้ข้อมูลล่วงหน้าอย่างครบถ้วน” หรือ FPIC (Free, Prior, Informed Consent) ตามปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนพื้นเมือง ซึ่งรัฐบาลไทยได้ลงนามเห็นชอบ
2.2 ควรกำหนดให้ผู้จัดทำรายงาน EIA ย่อยเนื้อหาในร่างรายงาน และใช้ภาษาที่ชาวบ้านฟังแล้วเข้าใจเวลาจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็น เช่น สารเคมีแต่ละตัวคืออะไร ส่งผลอย่างไรต่อสุขภาพ ผู้พัฒนาโครงการมีแนวทางป้องกันอย่างไร ทั้งนี้เพื่อขจัดปัญหาเนื้อหาในรายงาน EIA มีความซับซ้อนทางเทคนิคและเข้าใจยาก ซึ่งเป็นข้อจำกัดสำหรับชาวบ้านที่ประสงค์จะแสดงความคิดเห็น
2.3 ควรเปิดเผยร่างรายงาน EIA ฉบับสมบูรณ์ให้ผู้มีส่วนได้เสียโดยเฉพาะชุมชนได้ร่วมแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง ก่อนที่จะจัดทำและเผยแพร่รายงานฉบับสมบูรณ์

3. ขั้นตอนการให้ความเห็นชอบของหน่วยงานรัฐ และการทำงานของ คชก.
3.1 ควรปรับปรุงกระบวนการคัดเลือกคณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) ใหม่ เพื่อให้ได้ คชก. ที่มีความหลากหลายและมีความเป็นอิสระมากขึ้น โดยใช้แนวทาง เช่น เปลี่ยนเป็นระบบรายชื่อ โดยเปิดเผยชื่อและคุณสมบัติของ คชก. แต่ละด้าน และเปิดโอกาสให้สาธารณะเสนอชื่อเพิ่มเติม เป็นต้น
3.2 หน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบควรต้อง “ไม่อนุมัติ” ให้เดินหน้าโครงการ จนกว่ากระบวนการจัดทำ EIA จะแล้วเสร็จ ทั้งนี้ รวมถึงกระบวนการที่จะมีผลผูกพันและสร้างแรงกดดันให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องอนุมัติโครงการ ไม่ว่าผลการจัดทำรายงาน EIA จะเป็นเช่นไร เช่น การเปิดสัมปทานพลังงานรอบใหม่ การอนุมัติแผนพัฒนาอุตสาหกรรมหนัก เป็นต้น

4. ขั้นตอนการติดตามตรวจสอบ
4.1 สผ. ควรมีอำนาจลงโทษผู้พัฒนาโครงการที่ไม่ดำเนินการตามมาตรการจัดการและลดผลกระทบตามที่ระบุในรายงาน EIA (ปัจจุบันผู้มีอำนาจลงโทษคือหน่วยงานผู้มีอำนาจอนุญาต แต่กฎหมายไม่มีสภาพบังคับจริง)
4.2 ควรเพิ่มกระบวนการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามรายงาน EIA โดยให้ สผ. หรือ คชก. หรือกองทุน EIA ซึ่งตั้งขึ้นใหม่ มีอำนาจในการคัดเลือกและแต่งตั้งบริษัทที่ปรึกษาซึ่งไม่มีส่วนได้เสียกับโครงการ มาทำหน้าที่ผู้ตรวจสอบภายนอก (ดูรายละเอียดในข้อเสนอ “สามโมเดล” ด้านล่าง)

5. การยกระดับมาตรฐานวิชาชีพผู้ประเมินรายงาน EIA
5.1 รัฐควรส่งเสริมให้มีการจัดตั้งสภาผู้ประกอบวิชาชีพจัดทำรายงาน EIA ในลักษณะคล้ายกับสภาวิชาชีพบัญชี หรือสภาวิศวกร โดยให้มีอำนาจออกใบอนุญาต พักใช้หรือเพิกถอนใบอนุญาตรายบุคคล รวมทั้งกำหนดจรรยาบรรณของผู้ประกอบวิชาชีพ ออกแบบหลักสูตรการอบรม เป็นต้น เพิ่มเติมจากปัจจุบันที่การเพิกถอนใบอนุญาตเป็นการพักใบอนุญาตนิติบุคคล มิใช่การพักใบอนุญาตของบุคคล ส่งผลให้บุคคลที่จัดทำรายงาน EIA สามารถไปทำงานให้กับนิติบุคคลอื่นได้
5.2 สผ. ควรริเริ่มโครงการใหม่ๆ เพื่อยกระดับมาตรฐานและความโปร่งใสของผู้จัดทำรายงาน EIA อาทิ จัดงานมอบรางวัล “รายงาน EIA ดีเด่นประจาปี” เป็นต้น

ข้อเสนอสาม “โมเดล” เพิ่มการตรวจสอบ

ในส่วนของการปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบตามข้อ 4.2 ข้างต้น คณะวิจัยเสนอว่ามีทางเลือกอย่างน้อยสามรูปแบบ หรือสาม “โมเดล” ดังต่อไปนี้

1. โมเดล “ผู้ตรวจสอบ+กองทุน” โมเดลนี้จะจัดตั้ง “กองทุน EIA” เป็นกองทุนอิสระ มีคณะกรรมการจากกระบวนการสรรหา ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ ตัวแทนจากภาคเอกชน และภาคประชาชน อย่างละเท่าๆ กัน โครงสร้างและอำนาจหน้าที่อาจมีลักษณะคล้ายกับ National Environmental Fund (Fondo Nacional Ambiental, FONAM) ซึ่งเป็นระบบบัญชีพิเศษของกระทรวงสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาที่ยั่งยืน (Ministry of Environment and Sustainable Development) ในประเทศโคลอมเบีย โดยในกรณีของประเทศไทย คณะวิจัยเสนอว่ากองทุน EIA ควรมีหน้าที่หลักดังต่อไปนี้
1. เก็บค่าธรรมเนียมจากผู้พัฒนาโครงการกรณีที่รายงาน EIA ผ่านการเห็นชอบ สำหรับเป็นค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบ (อาจใช้ลักษณะ “กันเงิน” ในบัญชีพิเศษ (Escrow Account) โดยจะคืนให้กับผู้พัฒนาโครงการในภายหลัง ในกรณีที่รายงาน EIA ไม่ผ่านความเห็นชอบ หรือกระบวนการตรวจสอบจริงใช้เงินไม่เต็มจำนวน)
2. ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษามาทำหน้าที่ตรวจสอบ (audit) การปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและบรรเทาผลกระทบตามที่ระบุในรายงาน EIA ตามข้อเสนอของ คชก. (ให้ คชก. ทำหน้าที่คัดเลือกบริษัทผู้ตรวจสอบ)
3. บริหารสัญญาการจ้างงานระหว่างกองทุน EIA กับบริษัทผู้ตรวจสอบ
4. จ่ายเงินตามสัญญาให้กับบริษัทผู้ตรวจสอบ
สำหรับหน้าที่รองของกองทุน EIA ที่อาจทำได้มีอาทิ การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้พัฒนาโครงการเป็นร้อยละของมูลค่าการก่อสร้าง ในลักษณะคล้ายกับกองทุนพัฒนาชุมชนในพื้นที่รอบโรงไฟฟ้า เพื่อนำมาสำรองสำหรับการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ ภายหลังจากที่โครงการได้รับอนุมัติ

2. โมเดล “ผู้ตรวจสอบ” โมเดลนี้มีลักษณะคล้ายกับโมเดลแรก แต่ไม่มีการจัดตั้งองค์กรใหม่ใดๆ (ไม่มีกองทุน EIA) โดยให้ สผ. มีหน้าที่สรรหาและว่าจ้างผู้ตรวจสอบโดยตรง ตามข้อเสนอแนะของ คชก.

3. โมเดล “องค์กรอิสระ” โมเดลนี้แตกต่างจากโมเดล 1. และ 2. อย่างมีนัยสาคัญ โดยเสนอให้จัดตั้ง “องค์กรอิสระ” ขึ้นมาทำหน้าที่ดำเนินกระบวนการประเมินและเห็นชอบรายงาน EIA ตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ ตั้งแต่ขั้นตอนการจ้างบริษัทที่ปรึกษามาจัดทำรายงาน EIA (หรือองค์กรนี้อาจจัดทำด้วยตนเอง) ขั้นตอนการให้ความเห็นชอบ ตลอดจนขั้นตอนการติดตามตรวจสอบ และอำนาจลงโทษผู้พัฒนาโครงการ ในกรณีที่มิได้ดำเนินตามมาตรการลดผลกระทบดังที่ระบุไว้ในรายงาน EIA

โมเดลนี้มีลักษณะคล้ายกับระบบ EIA ของมลรัฐวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา แตกต่างกันตรงที่ให้องค์กรอิสระเป็นผู้จัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Statement: EIS ตามชื่อเรียกของมลรัฐวอชิงตัน) มิใช่หน่วยงานรัฐดังเช่นกรณีของมลรัฐวอชิงตัน เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการขาดความเป็นอิสระของหน่วยงานรัฐ หรือผลประโยชน์ทับซ้อนในกรณีที่ผู้พัฒนาโครงการเป็นหน่วยงานรัฐด้วยกันหรือรัฐวิสาหกิจ

เมื่อคำนึงถึงข้อดีและข้อด้อยโดยเปรียบเทียบข้างต้นในบริบทของสังคมไทย คณะวิจัยเห็นว่าโมเดล 1 (“ผู้ตรวจสอบ+กองทุน”) ในเบื้องต้นน่าจะเป็นโมเดลที่เหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทของปัญหาในประเทศไทย ด้วยเหตุผลที่ว่าเป็นโมเดลลักษณะ “ประนีประนอม” ระหว่างโมเดลที่ 2 และ 3 ซึ่งคณะวิจัยประเมินว่าน่าจะมีโอกาสทำได้จริงในทางปฏิบัติ เนื่องจากมิได้เป็นการถ่ายโอนอำนาจรัฐมาจาก สผ. และหน่วยงานอื่นที่รับผิดชอบ เป็นแต่เพียงการเพิ่มเติมกลไกการตรวจสอบเข้ามา จากเดิมที่ระบบประเมิน EIA ยังไม่มีกลไกตรวจสอบที่ได้ประสิทธิภาพ จึงเท่ากับเป็นการช่วยแบ่งเบาภาระของ สผ. และ คชก.

นอกจากนี้ เงินและโครงสร้างการทำงานของกองทุน EIA ที่เป็นผู้จัดจ้างผู้ตรวจสอบนั้น ยังสามารถออกแบบให้ครอบคลุมถึงการสร้างฐานข้อมูลสำหรับข้อมูลฐานต่างๆ (baseline data) หลักปฏิบัติที่ดีสาหรับผู้ประเมิน EIA และกิจกรรมต่างๆ เช่น การมอบรางวัล “รายงาน EIA ดีเด่น” เพื่อยกระดับทักษะวิชาชีพของผู้ประเมิน EIA ได้อีกทางหนึ่งด้วย

อ่านและดาวน์โหลดรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ได้จากลิงก์ด้านล่าง: