ภาพจาก ASSOCIATED PRESS | Peter Dejong
หนึ่งในมติที่น่าจับตามองจากการประชุมรัฐสภากรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสมัยที่ 27 หรือ COP27 คือการจัดตั้งกองทุนชดเชยความสูญเสียและเสียหาย (Loss and Damage Fund) ที่จะระดมเงินทุนจากประเทศพัฒนาแล้วในฐานะผู้ปล่อยมลภาวะแก๊สเรือนกระจกขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศปริมาณมหาศาลเพื่อจ่ายชดเชยความเสียหายแก่ประเทศกำลังพัฒนาซึ่งได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ข้อเสนอดังกล่าวไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่มีการเสนอครั้งแรกในการประชุมเมื่อปี 1991 โดยสาธารณรัฐวานูวาตู (Vanuatu) ประเทศหมู่เกาะในมหาสมุทรแปซิฟิกที่ต้องการให้มีกลไกเสมือนการประกันภัยสำหรับจ่ายค่าเสียหายจากระดับน้ำทะเลที่เพิ่มสูงขึ้น แนวคิดดังกล่าวถูกคัดค้านมาอย่างยาวนานโดยกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่ไม่ต้องการแบกรับภาระผูกพันมูลค่ามหาศาลซึ่งเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ตนมีส่วนรับผิดชอบ
ความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนับเป็นเงินก้อนใหญ่ เช่นเมื่อต้นปีที่ผ่านมาประเทศปากีสถานเผชิญกับมรสุมที่รุนแรงผิดปกติที่สร้างความเสียหายร่วมสามหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็น 9 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี สาเหตุของภัยพิบัติดังกล่าวส่วนหนึ่งเกิดจากปรากฎการณ์ลานีญา แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าแก๊สเรือนกระจกก็มีส่วนเช่นกัน
ในการประชุม COP26 เมื่อปลายปีที่ผ่านมา เสียงเรียกร้องดังกล่าวก็ได้รับการตอบรับเป็นครั้งแรกโดยมุขมนตรีสกอตแลนด์ รัฐบาลท้องถิ่นตัดสินใจมอบเงิน 2.4 ล้านดอลลาร์สหรัฐเพื่อชดเชยความเสียหายดังกล่าว แม้จะเป็นเงินเพียงน้อยนิดเมื่อเทียบกับระดับความเสียหายที่เกิดขึ้น แต่ก็ถือเป็นสัญญาณอันดีที่บ่งบอกว่ากำลังจะเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ
การลงมติจัดตั้ง ‘กองทุนชดเชยความสูญเสียและเสียหาย’ จึงนับเป็นความสำเร็จครั้งยิ่งใหญ่ของเครือข่ายประเทศด้อยพัฒนา (Least Developed Countries) จำนวน 46 ประเทศที่ร่วมผลักดันประเด็นนี้มาอย่างยาวนาน
อย่างไรก็ตาม มติดังกล่าวก็เป็นเพียงการจัดตั้งกองทุนที่ตอบไม่ได้ว่าจะมีกระแสเงินไหลเข้ามากน้อยเพียงใด ยังไม่นับปัญหาชวนปวดหัวว่าประเทศไหนต้องใส่เงินในสัดส่วนเท่าไหร่ ประเทศไหนควรได้รับเงินชดเชยเมื่อเกิดภัยพิบัติ รวมวิธีการวัดมูลค่าความเสียหายที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
กองทุนที่หวังพึ่งเงินตามสัญญา (อีกครั้ง)
หลังมีมติจัดตั้งกองทุน เหล่าประเทศพัฒนาแล้วก็เริ่มให้คำมั่นว่าจะร่วมสมทบทุนสนับสนุน เช่น กลุ่มประเทศสหภาพยุโรปประกาศสนับสนุนเงินรวมกันสูงถึง 262 ล้านดอลลาร์สหรัฐโดยมีเจ้าภาพหลักคือประเทศเยอรมันที่สมทบกว่า 176 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ส่วนประเทศอื่นๆ ก็เช่น นิวซีแลนด์ 12 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และแคนาดา 8.3 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม กองทุนดังกล่าวก็ยังขาดกลไกเพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะมีเงินไหลเข้าในอนาคต โดยคาดว่าจะมีการประชุมเพื่อกำหนดกรอบและสัดส่วนการร่วมสมทบทุนในเดือนพฤศจิกายนปีหน้า
แม้การก่อตั้งกองทุนชดเชยความสูญเสียและเสียหายพร้อมทั้งคำมั่นจากเหล่าประเทศพัฒนาจะนับเป็นนิมิตหมายอันดี แต่หากพิจารณาจากประวัติศาสตร์เหล่าประเทศกำลังพัฒนาก็อาจต้องผิดหวัง
หากย้อนกลับไปในการประชุมที่โคเปนเฮเกนเมื่อปี 2009 เหล่าประเทศพัฒนาแล้วให้คำมั่นว่าจะระดมเงินทุนปีละ 100 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปีเพื่อช่วยประเทศกำลังพัฒนาปรับตัวรับมือผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แต่ประเทศเหล่านั้นกลับผิดสัญญาโดยไร้คำอธิบาย และที่ผ่านมายอดเงินช่วยเหลือในปีที่มากที่สุดยังแตะระดับ 83 พันล้านดอลลาร์สหรัฐเท่านั้น เราจึงไม่อาจมั่นใจได้ว่ากองทุนที่เพิ่งตั้งใหม่จะได้รับเงินอุดหนุนตามที่หลายคนคาดหวัง
ใครควรจ่าย ใครควรได้ และคิดเป็นมูลค่าเท่าไหร่?
แม้การก่อตั้งกองทุนดังกล่าวจะถือเป็นก้าวแรกที่สำคัญอย่างยิ่ง แต่เส้นทางสู่การบรรลุเป้าหมายที่จะให้ประเทศร่ำรวยจ่ายเงินชดเชยประเทศที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบเพราะต้องตอบคำถามสำคัญ 3 ข้อเสียก่อน
ข้อหนึ่งคือใครคือคนที่ต้องจ่ายและจ่ายในสัดส่วนเท่าไหร่ การประมาณการระดับการปล่อยแก๊สเรือนกระจกในอดีตจวบจนปัจจุบันของแต่ละประเทศมีมากมายหลากหลายวิธี สมมติว่านานาประเทศตกลงจะอ้างอิงตามการวิเคราะห์โดยคาร์บอนบรีฟ (Carbon Brief) ซึ่งรวบรวมมาจากงานวิจัยหลายชิ้น ประกอบกับข้อมูลภาครัฐ การเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน และการปล่อยแก๊สเรือนกระจกของภาคอุตสาหกรรม ผลลัพธ์ที่ได้อาจทำให้หลายคนแปลกใจ เพราะนอกจากสหรัฐอเมริกาที่ครองอันดับหนึ่งด้านการปล่อยแก๊สเรือนกระจกแล้ว อันดับถัดมากลับไม่ใช่ประเทศมหาอำนาจที่ร่ำรวยแต่กลับเป็นประเทศขนาดใหญ่ที่มีรายได้ปานกลาง ประกอบด้วย จีนซึ่งเป็นผู้ปล่อยแก๊สเรือนกระจกสูงสุดในปัจจุบัน ตามมาด้วยรัสเซีย บราซิล และอินโดนีเซีย นำไปสู่คำถามว่าประเทศเหล่านี้มีทรัพยากรเพียงพอที่จะจ่ายค่าชดเชยดังกล่าวหรือไม่
ข้อสองคือใครควรได้รับประโยชน์จากเงินกองทุนดังกล่าว เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบเป็นวงกว้างไม่ว่าจะเป็นประเทศร่ำรวยหรือยากไร้ก็ได้รับความเสียหายไม่ต่างกัน สหภาพยุโรปแสดงความต้องการอย่างชัดเจนว่าเงินดังกล่าวควรจะส่งผ่านไปยังประเทศที่ “เปราะบางอย่างยิ่ง” เช่นเหล่าประเทศหมู่เกาะ แต่ไม่ใช่ประเทศ “กำลังพัฒนา” ที่หากยึดตามนิยามดั้งเดิมก็จะรวมเอามหาอำนาจฟากตะวันออกอย่างจีนเข้าไปด้วย
ข้อสามคือการประเมินมูลค่าความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ คงเป็นไปไม่ได้ที่จะสรุปว่าภาวะโลกร้อนคือสาเหตุเพียงหนึ่งเดียวที่ทำให้เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นน้ำท่วม น้ำแล้ง หรือคลื่นความร้อน เพราะเหตุการณ์ลักษณะนี้ก็เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าในหน้าประวัติศาสตร์ กลายเป็นโจทย์ยากว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ‘มีส่วน’ ก่อให้เกิดภัยพิบัติคิดเป็นกี่เปอร์เซ็นต์
นักวิทยาศาสตร์จำนวนหนึ่งเสนอว่าเราสามารถคำนวณสัดส่วนดังกล่าวได้คร่าวๆ ผ่านการสร้างแบบจำลองของโลกใบที่ไม่มีการสะสมของคาร์บอนไดออกไซด์บนชั้นบรรยากาศเทียบกับโลกในปัจจุบัน แล้วคำนวณความเสี่ยงและความรุนแรงของภัยพิบัติเพื่อเทียบเคียงกันว่าโลกร้อนทำให้ความเสี่ยงเพิ่มขึ้นมากน้อยเพียงใด แต่ข้อเสนอดังกล่าวก็อาจนำไปสู่การถกเถียงแบบไม่จบไม่สิ้นว่าควรจะใช้แบบจำลองใด เพราะการตัดสินใจดังกล่าวเกี่ยวพันกับเม็ดเงินมูลค่ามหาศาล
แม้จะมีความท้าทายและความไม่แน่นอนมากมายในกองทุนดังกล่าว แต่ความสำเร็จครั้งนี้ก็นับเป็นก้าวสำคัญเนื่องจากคนจำนวนไม่น้อยต่างมองว่านี่คือ 1 ใน 3 เสาหลักสำคัญในการรับมือภาวะโลกร้อนซึ่งประกอบด้วย 1) การลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจก 2) การปรับตัวรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และ 3) การชดเชยความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ส่วนการดำเนินการกองทุนนี้จะประสบความสำเร็จตามเป้าหมายหรือไม่ เราก็ได้เพียงแต่หวังว่าเหล่าประเทศพัฒนาแล้วจะไม่กลับคำและเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวมของประชาคมโลกมากกว่าประโยชน์ส่วนตน
เอกสารประกอบการเขียน
Should rich countries pay for climate damage in poor ones?
What is climate “loss and damage”?
Pieter Pauw on how rich countries should approach “loss and damage” finance
COP27 – five key takeaways from the UN climate talks
Low-income countries want more money for climate damage. They’re unlikely to get it.
