“เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” ในฐานะ “จริยธรรมสากล” และบทเรียนจากแคนาดา

ตอนที่แล้วผู้เขียนทิ้งท้ายว่า “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือ Sustainable Development Goals (ชื่อย่อ SDGs) คือ “จริยธรรมสากล” ในยุคนี้

SDGs เป็น “จริยธรรมสากล” ตรงไหน?

ตอบสั้นๆ ว่า เพราะ Sustainable Development Goals หรือชื่อย่อ SDGs เป็นชุด “เป้าหมายโลก” ชุดใหม่ ซึ่งองค์การสหประชาชาติอยากให้ทุกประเทศรับไปเป็นกรอบในการพัฒนา และรัฐบาล 193 ประเทศก็ได้ให้สัตยาบันในเดือนกันยายน 2558

หากเทียบกับ “เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ” หรือ Millennium Development Goals (MDGs) ซึ่งหมดอายุลงก่อนหน้านี้ SDGs ก็นับว่าครอบคลุมมากกว่า และเป็นเรื่องที่ประเทศ “รายได้ปานกลาง” ไม่รวยสุดขั้วหรือจนสุดกู่อย่างไทยเข้าใจได้ง่ายกว่า

เพราะ MDGs ดูเหมือนจะเน้นประเด็นปัญหาของประเทศยากจนเป็นหลัก เช่น ปัญหาความยากจน อดอยาก ภาวะไม่รู้หนังสือ ฯลฯ แต่ SDGs ตั้งเป้าไปยังทุกประเทศไม่ว่าจะยากดีมีจน บนฐานคิดซึ่งก็ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าเป็นความจริงว่า เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ล้วนแต่มีความเชื่อมโยงกัน มีเพียงแนวคิด “การพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือ sustainable development เท่านั้นที่จะให้โลกพัฒนาในศตวรรษที่ 21 ได้อย่างราบรื่น เป็นธรรม และไม่ประสบหายนะทางสิ่งแวดล้อม

SDGs จะถูกใช้เป็น “จริยธรรมสากล” กำกับทิศทางการพัฒนาโลกในรอบ 15 ปีถัดไป ระหว่างปี 2558 ถึง 2573 โดยมีเป้าหมาย 17 ข้อ ได้แก่ 1) ขจัดความยากจน 2) ขจัดความอดอยาก 3) การมีสุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดี 4) การศึกษาที่มีคุณภาพ 5) ความเท่าเทียมทางเพศ 6) สุขาภิบาลและน้ำสะอาด 7) การมีพลังงานสะอาดใช้อย่างเพียงพอ  8) งานที่มีคุณค่าและการเติบโตทางเศรษฐกิจ 9) พัฒนาภาคอุตสาหกรรม นวัตกรรมและโครงสร้างพื้นฐานให้พร้อม 10) ลดความเหลื่อมล้ำ 11) สร้างให้เกิดชุมชนเมืองที่ยั่งยืน 12) การบริโภคและผลิตอย่างมีความรับผิดชอบ 13) การดูแลเรื่องสภาพภูมิอากาศ 14) ดูแลทรัพยากรทางน้ำ 15) ชีวิตบนพื้นดิน 16) การสร้างความสงบ ความยุติธรรมและสถาบันที่เข้มแข็ง และ 17) ภาคีความร่วมมือเพื่อผลักดันให้ถึงเป้าหมาย

แน่นอน ความคิดใหญ่ๆ อย่าง SDGs นั้นฟังดูดี แต่ “รูปธรรม” ในทางปฏิบัตินั้นยากเย็นไม่น้อย โดยเฉพาะการจะต้องนำมาปรับเปลี่ยนนโยบายการพัฒนาระดับชาติ โดยเฉพาะเรื่องที่มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเข้ามาเกี่ยวข้องไม่ต่ำกว่าหลายแสนล้านบาททุกปี อย่างเช่นอุตสาหกรรมพลังงาน บริษัทผู้ครองตลาดดั้งเดิมได้ประโยชน์จาก “ธุรกิจที่ไม่ยั่งยืน” จนชิน หลายบริษัทที่เข้าข่ายนี้ย่อมอยากต่อต้านการเปลี่ยนแปลงแทนที่จะยอมรับ อย่าว่าแต่การก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงเสียเอง

เมื่อมองจากมุมนี้ การเปลี่ยนแปลงชนิด “180 องศา” ของมลรัฐอัลเบอร์ตา (Alberta) ประเทศแคนาดา เจ้าของขุมทรัพย์ทรายน้ำมัน (oil sands) “น้ำมันสกปรก” ในคำกล่าวของ บารัก โอบามา ประธานาธิบดีสหรัฐ จึงเป็นบทเรียนสำคัญที่ทั่วโลกควรศึกษา รวมทั้งไทยด้วย

รัฐบาลมลรัฐอัลเบอร์ตาประกาศ “แผนการเป็นผู้นำด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” (Climate Leadership Plan) ใหม่เอี่ยมในปี 2015 ภายหลังจากที่พรรคลิเบอรัลชนะการเลือกตั้งทั่วไประดับชาติ จัสติน ทรูโด ได้เป็นนายกรัฐมนตรี และมลรัฐอัลเบอร์ตาได้ ราเชล น็อตลีย์ จากพรรคนิวเดโมแครต เป็นผู้ว่าการมลรัฐ (premier) คนใหม่

ภายในสองเดือนหลังจากที่เธอเข้ารับตำแหน่ง ผู้ว่าฯ น็อตลีย์ก็แต่งตั้งคณะที่ปรึกษาด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change Advisory Panel) ทันที ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านต่างๆ ทั้งเศรษฐศาสตร์ สิ่งแวดล้อม อุตสาหกรรมน้ำมัน ฯลฯ คณะที่ปรึกษาใช้เวลาเพียงสามเดือนเท่านั้นในการร่างแผน ซึ่งผู้ว่าฯ ก็รับเป็นนโยบายทันที

แผนของอัลเบอร์ตา (อ่านได้จากเว็บทางการ) ที่ประกาศต่อสาธารณะนั้นทันสมัย ก้าวหน้า และประกาศเป้าที่มีความชัดเจนอย่างยิ่ง ถึงแม้ว่ากลยุทธ์ในรายละเอียดจะยังอยู่ระหว่างการพัฒนา แต่ถึงวันนี้แผนก็ชัดแล้วว่าจะทำสี่เรื่องใหญ่ ได้แก่

• ค่อยๆ เลิกการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง พัฒนาพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
• ประกาศและบังคับใช้ “ราคาคาร์บอน” (ผ่านการเก็บภาษีคาร์บอน) ใหม่ สำหรับการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
• ออกกฎหมายจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของโครงการทรายน้ำมัน (oil sands)
• ประกาศและบังคับใช้แผนการลดการปล่อยก๊าซมีเทน

สิ่งที่น่าทึ่งคือ แผนนี้ประกาศโดยมลรัฐซึ่งได้ชื่อว่าผลิตน้ำมันที่ “สกปรกที่สุดในโลก” และที่น่าทึ่งยิ่งกว่าคือ แผนนี้ได้เสียงตอบรับเชิงบวกจากทุกภาคส่วน ทั้งผู้นำนโยบาย ชุมชน เอ็นจีโอสิ่งแวดล้อม ไปจนถึงธุรกิจดั้งเดิมผู้ครองตลาด – ในงานแถลงข่าวเปิดตัวแผนนี้ ตัวแทนจากบริษัทน้ำมันและก๊าซรายใหญ่ในอัลเบอร์ตามายืนขนาบข้าง ปรบมือให้กับผู้ว่าฯ น็อตลีย์ ร่วมกับตัวแทนจากภาคส่วนอื่นๆ อย่างเต็มภาคภูมิ

รัฐบาลใหม่ของอัลเบอร์ตาทำในสิ่งที่ดูเหมือนจะเป็นไปไม่ได้ได้อย่างไร? ผู้เขียนโชคดีที่ได้มีโอกาสพูดคุยกับผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายสิ่งแวดล้อม หนึ่งในคณะกรรมการที่ปรึกษาของรัฐบาลอัลเบอร์ตา เธอไม่ประสงค์จะออกนาม แต่ยินดีที่จะให้ผู้เขียนถ่ายทอดประสบการณ์มายังผู้อ่านชาวไทย

“ซาร่า” (นามแฝง) เล่าว่าสิ่งแรกที่เราควรเข้าใจ คือ ทรายน้ำมันอันกว้างใหญ่ไพศาลของมลรัฐอัลเบอร์ตาทำให้รัฐนี้ครอบครองน้ำมันสำรองใหญ่เป็นอันดับสามของโลก รองจากซาอุดิอาระเบีย และหลายปีที่ผ่านมา อุตสาหกรรมขุดเจาะน้ำมันก็เป็นส่วนสำคัญของเศรษฐกิจและการเมือง – จ้างงานชาวอัลเบอร์ตาราวหนึ่งในหก และรายได้ภาษีและค่าธรรมเนียมอื่นๆ จากอุตสาหกรรมนี้ก็สูงถึง 25-32% ของรายได้รัฐบาลอัลเบอร์ตาในแต่ละปี

เนื่องจากทรายน้ำมันเป็น “น้ำมันสกปรก” ซึ่งต้องใช้พลังงานมหาศาลในการขุดเจาะขึ้นมาใช้ มลรัฐอัลเบอร์ตาจึงมีส่วนปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงถึง 37% ของแคนาดาทั้งประเทศ ทั้งที่มีประชากรอาศัยอยู่เพียง 12% ของประชากรทั้งประเทศ เกินครึ่งหนึ่งของก๊าซเรือนกระจกทั้งหมดมาจากอุตสาหกรรมน้ำมันและก๊าซ โดยเฉพาะทรายน้ำมัน แผนการขยายโครงการขุดเจาะทรายน้ำมันในอีกหลายสิบปีข้างหน้าสรุปง่ายๆ คือ จะ “ลบล้าง” ผลลัพธ์ของความพยายามอื่นๆ ทั้งหมดที่จะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของอัลเบอร์ตา

พูดง่ายๆ คือ ถ้าหากไม่จัดการกับทรายน้ำมันในอัลเบอร์ตา เป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกใดๆ ที่แคนาดาไปประกาศต่อประชาคมโลก ย่อมไม่อาจบรรลุได้เลย

ซาร่าบอกว่า ก่อนหน้านี้ไม่มีใครคาดหวังหรอกว่าอัลเบอร์ตาจะเป็น “ผู้นำ” ในเรื่องนี้ได้ เพราะมลรัฐนี้ “ขวา” ค่อนข้างมากในแง่ความคิดทางการเมือง ราวกับเป็น “เท็กซัสของแคนาดา” ก็ไม่ปาน ผู้คนรักความเป็นอิสระ มีสปิริตของผู้ประกอบการ ชอบให้รัฐมีขนาดเล็ก ยิ่งเล็กเท่าไรได้ยิ่งดี ไม่ไว้ใจคนนอก และแน่นอน อุตสาหกรรมน้ำมันมีอิทธิพลสูงมากทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง แต่ในปี 2015 เกิด “เหตุไม่ปกติ” พร้อมกันสามเหตุการณ์ ซึ่งแผ้วถางทางสู่แผนก้าวหน้าของอัลเบอร์ตาได้สำเร็จ

เหตุการณ์แรก แคมเปญสาธารณะอันเข้มข้นซึ่งนำโดยเอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมหลายองค์กรในสหรัฐอเมริกา ต่อต้านการสร้างท่อส่งน้ำมันที่สกัดจากทรายในอัลเบอร์ตามายังอเมริกา (อัลเบอร์ตาไม่มีทางออกทางทะเล ต้องสร้างท่อส่งน้ำมันบนดินไปหาลูกค้า) อาทิ โครงการ Keystone XL ประสบความสำเร็จเมื่อประธานาธิบดีโอบามา ประกาศในเดือนพฤศจิกายน 2015 ว่า จะไม่อนุมัติให้ก่อสร้าง Keystone XL เท่ากับยุติช่วงเวลาเจ็ดปีแห่งการทบทวน ท่ามกลางการล็อบบี้อย่างหนักหน่วงของบริษัททรายน้ำมันและบริษัทอื่นที่เกี่ยวข้อง และการลุกฮือขึ้นคัดค้านของประชาชนชาวอเมริกันอย่างกว้างขวาง

ซาร่าบอกว่า ความขัดแย้งเรื่อง Keystone XL ทำให้บริษัทน้ำมันเริ่มมองว่าการมีรัฐบาลที่ไร้จุดยืนหรือมีจุดยืนที่ไม่เข้มแข็งต่อประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนั้น อาจเป็น “จุดอ่อน” ที่ส่งผลลบต่อการทำธุรกิจ ฉะนั้นในปี 2015 บริษัทน้ำมันที่ใหญ่ที่สุดในอัลเบอร์ตา รวมทั้งเชลล์ จึงเริ่มเปิดการเจรจาอย่างลับๆ กับเอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมรายหลักๆ เพื่อมองหาข้อตกลงที่ประนีประนอมกันได้

“เหตุไม่ปกติ” เหตุการณ์ที่สองในปี 2015 คือ การชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายของพรรคนิวเดโมแครตในมลรัฐอัลเบอร์ตา ซึ่งสะท้อนชัยชนะระดับชาติของพรรคลิเบอรัลของนายกฯ ทรูโด (สองพรรคนี้มีแนวอุดมการณ์ใกล้เคียงกัน โดยที่นิวเดโมแครต “ซ้าย” กว่า) พรรครัฐบาลเก่าแทบถึงกาลล่มสลาย ชัยชนะที่น้อยคนเคยคาดคิดครั้งนี้ส่งผลให้ “ระบอบอุปถัมภ์” ระหว่างธุรกิจกับภาคการเมืองเสื่อมมนต์ รัฐบาลใหม่ซึ่งไม่ต้องเกรงใจบริษัทน้ำมันมีอิสระในการเปลี่ยนนโยบายใหม่หมด

เหตุการณ์ที่สาม คือ ภาวะราคาน้ำมันซบเซา ซาร่าบอกว่าเธอก็ไม่ต่างจากนักสิ่งแวดล้อมทั่วๆ ไป ตรงที่เคยเชื่อว่า ราคาน้ำมันสูงๆ จะเป็นปัจจัยกระตุ้นให้ทุกภาคส่วนลดการใช้น้ำมันและลงทุนในพลังงานหมุนเวียนมากขึ้น แต่ข้อเท็จจริงในอัลเบอร์ตากลับตรงกันข้าม – เนื่องจากอุตสาหกรรมทรายน้ำมันต้องใช้เงินลงทุนสูงมาก ราคาน้ำมันจึงต้องสูงขนาด $100 ต่อบาร์เรล หรือมากกว่านั้น จึงจะ “คุ้มทุน” (และหลายบริษัทก็ตัดสินใจลงทุนขุดทรายน้ำมันเพราะมองว่าราคาจะสูงขึ้นเรื่อยๆ) แต่พอราคาน้ำมันลดฮวบลงต่ำกว่า $40 ต่อบาร์เรล การผลิตน้ำมันจากทรายน้ำมันก็กลายเป็นว่าขาดทุนทันที และทำให้บริษัทน้ำมันต่างๆ ยอมเข้ามาเจรจากับรัฐ ยอมรับการจำกัดการผลิตมากขึ้น (เพราะกำลังเล็งอยู่แล้วว่าจะลดการผลิต หรือไม่ขึ้นโครงการใหม่ ตราบใดที่น้ำมันยังราคาถูก)

ซาร่าสรุปว่า ทั้งสามเหตุการณ์นี้รวมกันทำให้รัฐบาลอัลเบอร์ตาสามารถเข็นแผนการเป็น “ผู้นำ” การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งก็ก้าวหน้าระดับเป็น “ผู้นำ” จริงๆ ได้สำเร็จ โดยได้เสียงตอบรับเป็นอย่างดีจากภาคธุรกิจ เอ็นจีโอ และชุมชน ส่วนการเจรจา “ลับเฉพาะ” ระหว่างบริษัทน้ำมันยักษ์ใหญ่กับเอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมนั้น สุดท้ายก็บรรลุข้อตกลงว่าจะจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากทรายน้ำมัน พอไปเสนอต่อรัฐบาลอัลเบอร์ตาก็พบว่า มีเนื้อหาใกล้เคียงกับแผนที่คณะกรรมการที่ปรึกษาเสนอไปพอดี

ในส่วนของแผนที่เกี่ยวกับทรายน้ำมัน รัฐบาลอัลเบอร์ตาจะออกกฎหมายจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากทรายน้ำมันไว้ไม่เกิน 100 ล้านตันต่อปี (เท่ากับเหลือ “พื้นที่” อีกราว 30 ล้านตัน เมื่อเทียบกับกำลังการผลิตและตัวเลขก๊าซเรือนกระจกในวันนี้) เพื่อเผื่อเวลาให้บริษัทน้ำมันได้ลงทุนพัฒนาและประยุกต์ใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ ในการผลิตน้ำมัน ซึ่งจะลดความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกต่อบาร์เรลลงได้ ในทางที่สอดคล้องกับแผนใหญ่ของมลรัฐ

ในส่วนของการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหิน แผนของอัลเบอร์ตาระบุว่ารัฐบาลจะค่อยๆ เลิกใช้ไฟฟ้าจากถ่านหิน จนกระทั่งในปี 2030 จะไม่มีมลพิษจากแหล่งนี้เลย โดยเปลี่ยนไปใช้พลังงานหมุนเวียน ผลิตไฟฟ้าจากก๊าซ หรือใช้เทคโนโลยีขจัดมลพิษ

ความยากของเรื่องถ่านหินคือ จะออกแบบแผนการ “เปลี่ยนผ่าน” อย่างไร ในทางที่ช่วยให้อัลเบอร์ตาบรรลุเป้าหมายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ฉุกละหุกกะทันหัน ไม่เข้มงวดจนทำให้นักลงทุนตกใจแตกตื่น ขายหุ้นโรงไฟฟ้าถ่านหินทันที แต่ให้ “ระยะเวลาปรับตัว” อย่างเหมาะสม แต่สุดท้ายแผนนี้ก็ลงเอยได้อย่างดี

ในส่วนของราคาคาร์บอน ตั้งแต่ต้นปี 2017 รัฐบาลอัลเบอร์ตาจะเริ่มเก็บภาษีคาร์บอนในอัตรา $20 ต่อตันคาร์บอน สำหรับเชื้อเพลิงเพื่อการขนส่งและทำความร้อนชนิดที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ดีเซล น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และโพรเพน) โดยจะขึ้นเป็น $30 ต่อตันคาร์บอนในปีถัดไป

แน่นอนว่ามาตรการนี้ทำให้ประชาชนต้องปรับตัว หลายคนอาจโอดครวญเพราะต้องเสียค่าใช้จ่ายเพิ่ม อยากประหยัดก็ประหยัดไม่ได้มากเพราะใช้เชื้อเพลิงอย่างจำกัดจำเขี่ยอยู่แล้ว

แผนของอัลเบอร์ตาก็คิดถึงเรื่องนี้มาอย่างรอบคอบแล้วเช่นกัน โดยรัฐบาลจะช่วยครอบครัวผู้มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง (60% ของครอบครัวทั้งหมดในมลรัฐ) ปรับตัว (จากการที่ต้องจ่ายค่าเชื้อเพลิงแพงขึ้น) ด้วยการมอบ “ส่วนลดคาร์บอน” (carbon rebate) เพื่อให้สุดท้ายไม่ต้องจ่ายแพงขึ้น และรัฐบาลก็จะช่วยเหลือธุรกิจเอสเอ็มอีเช่นกัน ด้วยการลดอัตราภาษีที่เก็บจากธุรกิจขนาดเล็กลงหนึ่งในสาม

เรื่องราวจากอัลเบอร์ตาชี้ให้เห็นว่า การดำเนินนโยบายด้านสิ่งแวดล้อมที่ก้าวหน้า ทั้งเอ็นจีโอและธุรกิจต่างยอมรับได้นั้นไม่ใช่นิยาย แต่เกิดขึ้นจริงๆ ในโลกปัจจุบัน

เพียงแต่ผู้ดำเนินนโยบายต้องพูดจริงทำจริง มีวิสัยทัศน์ที่ชัดเจน ตั้งใจฟังเสียงประชาชนและผู้เชี่ยวชาญ และฉวยโอกาสอย่างถูกจังหวะจากสถานการณ์ที่เอื้ออำนวย.